80 Anos do Brasil na ONU: a história da diplomacia e de uma vida

As trajetórias profissionais de longa duração acabam se entrelaçando, em boa parte, com a história do país e do mundo. É o caso dos 50 anos de carreira diplomática de Paulo Roberto de Almeida.

Após o programa do Conversas de Ateliê sobre o cenário da política internacional, publicamos hoje as notas do diplomata para uma aula magna de Curso de Admissão à Carreira de Diplomata – CACD (10/01/2025). Como um “espectador engajado” na política externa e na diplomacia brasileira, Paulo Roberto de Almeida apresenta um enfoque pessoal dos oitenta anos de construção do multilateralismo do pós-guerra através do sistema ONU, da qual a diplomacia brasileira foi co-partícipe central, espécie de “sexto membro permanente”.

Em face ao contexto atual de fragmentação do multilateralismo, com a emergência do que alguns chamam de “segunda guerra fria”, Paulo Roberto reconstrói as características da política exterior do país, apresentando, então, o que entende ser as tendências de ruptura da tradição, baseadas, segundo ele, em “desajustes conceituais e erros estratégicos”.

Desejamos, como sempre, uma excelente leitura!

André Magnelli
Fios do Tempo, 31 de janeiro de 2025

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80 Anos do Brasil na ONU:
a história da diplomacia e de uma vida

Introdução: da ordem mundial do segundo pós-guerra à desordem atual

A Organização das Nações Unidas era considerada, até a emergência, confirmada, de uma “segunda Guerra Fria”, como o eixo central do multilateralismo contemporâneo, atualmente sendo abalada por novas fricções geopolíticas derivadas de uma fragmentação da atuação das instituições multilaterais e pela ascensão de potências desafiadoras da ordem mundial reconhecidamente ocidental criada nos estertores da Segunda Guerra Mundial, nomeadamente a Rússia e a China. As tensões derivadas da vontade do neoczar Vladimir Putin de confirmar a preeminência imperial russa no seu entorno imediato (e mais além) e da pretensão do líder chinês Xi Jinping de unificar a RPC antes do final de seu terceiro mandato à frente da grande nação asiática, em 2027, estão alimentando um cenário de enfrentamentos localizados e generalizados entre as grandes potências, marginalizando o papel da ONU como cenário ideal para debates em torno das questões relevantes da governança global e comprometendo o futuro da cooperação multilateral em temas de paz e segurança, assim como nas demais vertentes do multilateralismo, sobretudo economia e direitos humanos. 

O presente texto pretende adotar um enfoque pessoal na análise sintética dos oitenta anos decorridos desde o surgimento da organização sucessora da frustrada Liga das Nações, a fundadora original do multilateralismo contemporâneo, e sobre o papel do Brasil nesse longo itinerário de construção de uma ordem global menos dominada pelo direito da força e mais influenciada pela força do Direito, como eram as expectativas criadas na conjuntura do final do maior conflito mundial, agora temporariamente substituídas pelo que se denominou, de forma imprecisa, como uma “segunda Guerra Fria”. Como se desempenhou a diplomacia do Brasil nesse período bastante prometedor, mas agora preocupante, em face de ameaças, antes impensáveis, de uso de armamento nuclear para “resolver” conflitos resultando de ambições expansionistas de um poder que se colocou à margem do Direito Internacional, violador dos próprios princípios que guiaram a construção da ordem mundial atualmente fraturada? Quais são os desafios que se colocam à política externa do Brasil nesse novo contexto de fraturas na ordem mundial que ela ajudou a criar nos seus primórdios, mas sempre com uma perspectiva crítica a respeito de suas insuficiências e deficiências quanto ao desenvolvimento?

O Brasil, presente na criação da ordem mundial contemporânea

A diplomacia brasileira pode ser considerada uma das fundadoras do multilateralismo contemporâneo, de fato antes mesmo que ele se constituísse como o formato preferencial das relações internacionais na atualidade. O ponto de partida pode ser encontrado na defesa feita por Rui Barbosa, na segunda conferência internacional da paz na Haia, em 1907, do princípio da igualdade soberana das nações, que se constituiu no eixo central do multilateralismo contemporâneo, ainda que ele seja constantemente desafiado pela postura arrogante das grandes potências. Parafraseando George Orwell, pode-se, com efeito, dizer que, no contexto do multilateralismo moderno, “todas as nações são iguais, mas algumas são mais iguais do que outras”. Atualmente, algumas querem ser ainda “mais iguais” do que todas as outras.

O princípio da igualdade soberana das nações está inserido na Carta da ONU, aprovada na conferência de San Francisco, em junho de 1945. Registre-se o protesto da delegação do Brasil ao opor-se, de forma explícita, ao privilégio concedido aos cinco Estados considerados vencedores da Guerra Mundial, detentores do status de membros permanentes do Conselho de Segurança da organização, mas igualmente como detentores do direito de veto no mesmo órgão central da ONU. A delegação solicitou formalmente revisão do privilégio em médio prazo, o que jamais foi feito. Recomendo, a esse respeito, a leitura do livro do historiador Eugênio Vargas Garcia, O Sexto Membro Permanente: o Brasil e a Criação da ONU (2011), que discorre minuciosamente sobre o papel da diplomacia brasileira no contexto do surgimento da ordem mundial agora em processo de fragmentação. Para um complemento de informação sobre o papel do Brasil nas décadas seguintes, caberia consultar o volume organizado pelo embaixador Luiz Felipe Seixas Corrêa, sobre a presença do Brasil nas aberturas anuais do debate geral na Assembleia Geral da ONU: O Brasil nas Nações Unidas, 1946-2011 (Brasília: Funag; disponível digitalmente).

Minha própria trajetória pessoal tem início na exata metade do século XX, quando a ONU já tinha enfrentado o seu primeiro grande desafio numa região que continua a situar-se no fulcro mundial das tensões bélicas, religiosas e geopolíticas: a criação do Estado de Israel e a primeira guerra entre o Estado judeu e os países circundantes. Quando nasci, a União Soviética tinha acabado de quebrar o monopólio nuclear americano (1945), ao explodir, em 1949, seu primeiro artefato atômico, ao qual se seguiu, poucos anos depois, a bomba de hidrogênio. O cientista Albert Einstein também já tinha publicado seu pequeno livro em defesa do socialismo, uma declaração economicamente ingênua em torno da superioridade de uma economia planejada sobre as incertezas e desigualdades do capitalismo.

Eu também era um defensor do socialismo, ao início de minha formação política, sintomática e precocemente despertada pelo golpe militar de 1964, tendo me tornado um opositor do regime militar durante toda a sua existência de mais de duas décadas. Tive de meu autoexilar, para não ser preso, no mesmo momento em que a ditadura prendia, torturava e assassinava Rubens Paiva, permanecendo quase sete anos na Europa, onde obtive todos os meus diplomas superiores e aperfeiçoei minha educação política, num sentido bem mais socialdemocrata do que puramente marxista. Já inserido no estudo de questões internacionais, foi-me muito fácil ingressar no Itamaraty, na fase final da ditadura militar, tendo sido fichado pelo SNI logo no início, mas sem o saber, como “diplomata subversivo”. Cabe agradecer, com certo atraso, aos agentes do SNI que preservaram – está no Diretório do SNI do Arquivo Nacional de Brasília – meu primeiro trabalho sobre política externa brasileira (alternativa à do regime militar), elaborado pouco depois de ter ingressado na carreira diplomática.

Desde o ingresso na carreira diplomática, combinada a uma dedicação paralela a atividades acadêmicas, acumulei um volume razoável de trabalhos inéditos e publicados (livros, ensaios, artigos, notas, entrevistas), geralmente concentrados nas áreas da política externa e da diplomacia do Brasil, mas também sobre questões econômicas e de política nacional, cuja listagem (e muito da produção acadêmica está livremente disponível) pode ser conferida em páginas que mantenho em plataformas acadêmicas (Academia.edu e Research Gate, principalmente), assim como no blog Diplomatizzando, que tem links para os livros e outros trabalhos, remetendo aos textos completos naquelas plataformas (meu site pessoal está temporariamente desativado, aguardando reconstrução).

Uma trajetória voltada para o estudo e a análise das relações internacionais

Tendo sido diplomata de carreira durante quase meio século, acompanhei parte da história do multilateralismo contemporâneo como integrante da diplomacia brasileira, em especial do lado das relações econômicas internacionais – comércio, investimentos, finanças e desenvolvimento – e dos esforços de integração regional: Aladi, Mercosul, acordos de livre comércio, a exemplo do ainda não concluído acordo Mercosul-União Europeia. Não posso dizer que eu tenha sido um protagonista importante das relações internacionais do Brasil, mas como estudioso atento das várias fases da política externa na fase final da ditadura militar, e participante ativo de alguns lances de sua diplomacia, talvez possa merecer a mesma alcunha com a qual se autodefiniu o intelectual francês Raymond Aron, num livro de entrevistas, a de um “espectador engajado”, embora com uma importância infinitamente menor do que a do grande analista francês da Guerra Fria.

Uma de minhas obras mais destacadas, aliás, foi diretamente inspirada nas leituras de Raymond Aron e outras influências “aronianas”, e ela agora está inteiramente disponível na plataforma acadêmica Academia.edu: Os primeiros anos do século XXI: o Brasil e as relações internacionais contemporâneas (São Paulo: Paz e Terra, 2001). O título se inspira do derradeiro livro do cientista político francês, Les Dernières Années du Siècle, publicado postumamente em 1983, e vários dos capítulos dialoga com argumentos aronianos relativos à Guerra Fria ou questões econômicas do mundo ainda dividido em dois grandes blocos. Ele veio na sucessão de três primeiros livros, sobre integração regional e diplomacia brasileira.

Acredito que, pelo lado de minha produção acadêmica acumulada, consegui abordar diferentes aspectos da história das relações internacionais contemporâneas, e é com base em meus livros e artigos que passo a retraçar algumas das grandes etapas dessa trajetória pessoal que corresponde à minha participação como espectador engajado na política externa e na diplomacia brasileira, ainda que bem mais como observador do que como participante de seus principais momentos decisivos. Meu primeiro posto foi na embaixada em Berna, um excelente ponto de observação sobre a economia mundial já em grande transformação desde o final dos anos 1970 e início dos 1980; a ele se seguiu a embaixada em Belgrado, numa Iugoslávia em processo de desmembramento que precedeu ao final do socialismo: aproveitei cada um desses dois primeiros postos diplomáticos para importar muitos livros e concluir, finalmente, minha tese de doutoramento sobre a sociologia política do desenvolvimento brasileira, que tinha sido interrompida na Universidade de Bruxelas no começo de 1977 quando decidi voltar ao Brasil.

A partir do doutoramento concluído, em meados de 1984, dei início a uma produção intelectual incessante, o que correspondeu, igualmente, a uma organização de todos esses trabalhos acadêmicos, profissionais e jornalísticos em duas listas sequenciais, uma para os originais, a outra para os publicados. Apenas para dar uma ideia da produtividade, registo que a tese de doutoramento – depois de um trabalho de licença na graduação em 1974 (n. 32) e uma dissertação de mestrado em 1976 (n. 39) – levou a numeração 84, partir de um primeiro trabalho recuperado da fase juvenil em 1968, sendo que a numeração de 2025 já alcança o n. 4824. A lista dos publicados, a partir de um primeiro artigo em francês, sob outro nome, sobre o Estado autoritário do Brasil, publicado numa revista belga em 1973, alcançou, ao final de 2024, o n. 1567 (uma coletânea de artigos sobre temas constitucionais brasileiros), sendo que pelo menos dez outros trabalhos e dois livros aguardam publicação. A grande maioria dos trabalhos é certamente sobre a política externa e a diplomacia do Brasil.

Em todos os meus trabalhos eu sempre dediquei uma grande atenção ao lado expositivo dos eventos e dos processos registrados, contextualizando-os na história regional e global com o objetivo de fornecer análises abrangentes e objetivas aos estudantes e demais interessados nos temas básicos de reflexão intelectual. A partir de um foco preferencial nas áreas de sociologia política e de economia do desenvolvimento brasileiro, minha atenção foi sendo naturalmente desviada para os temas de relações internacionais e de política externa do Brasil, como aliás já era o caso de minha dissertação de mestrado, focando o impacto do primeiro choque do petróleo no comércio exterior brasileiro.

O Brasil na ONU durante a Guerra Fria: o desenvolvimento, no lugar da geopolítica imperial

Examinando-se o livro já citado do embaixador Seixas Corrêa sobre os discursos do Brasil na abertura dos debates na AGNU, assim como o livro do historiador Rogério de Souza Farias, A palavra do Brasil no sistema multilateral de comércio (1946-1994), também disponível na plataforma digital da Funag, uma constatação essencial se impõe: a palavra do Brasil, na ONU em geral, no Gatt-OMC, em especial, sempre foi a defesa e a promoção da cooperação internacional em favor do desenvolvimento dos países menos avançados, aqui em primeiro lugar, como é óbvio, o do Brasil. Como argumentado diversas vezes em textos do embaixador Rubens Ricupero, a diplomacia do Brasil, desde os anos 1930 pelo menos, e mais explicitamente desde os anos 1950, sempre teve uma única ideologia: a do desenvolvimento. 

Já em Bretton Woods (1944), ou seja, nos primórdios da ordem econômica mundial, que confluiria logo depois para a construção da ordem política mundial do multilateralismo, o Brasil defendia o direito ao desenvolvimento como o elemento central das instituições de cooperação internacional. Essa ideia perpassa todo o livro paradigmático do embaixador Ricupero sobre a “diplomacia na construção do Brasil”, e eu argumentava no mesmo sentido num dos meus primeiros textos sobre a diplomacia econômica do governo Dutra, considerado por muitos acadêmicos como um dos exemplos mais conspícuos de alinhamento com os Estados Unidos ao início da Guerra Fria: A Diplomacia do Liberalismo Econômico: as relações econômicas internacionais do Brasil durante a Presidência Dutra (publicado nos anos 1990 em livro coletivo, mas disponível no meu blog Diplomatizzando). Como expliquei na introdução a essa nova postagem (em 30/12/2020): 

Um trabalho antigo, mas ainda válido, pois que “revisionista” em relação a certa literatura consagrada, e que configurou um dos meus primeiros trabalhos de historiografia econômica da diplomacia brasileira.

Em outros termos, mesmo nos momentos de alinhamento político com o país líder do assim chamado (na época) “Ocidente cristão”, a diplomacia brasileira lutava por medidas favoráveis ao crescimento econômico, acesso a tecnologias e cooperação bilateral, regional e multilateral em favor desses objetivos. O governo constitucional de Getúlio Vargas (1951-54) e o de Juscelino Kubitschek (1955-1961) adotaram essa postura, nas relações com os Estados Unidos – a Comissão Mista teve início no governo Dutra –, nas gestões feitas regionalmente na Cepal e na OEA – das quais resultaram a criação do BID –, assim como no plano do multilateralismo, de modo mais ativo a partir de então: sistema multilateral de comércio e criação e mudanças em instituições multilaterais do sistema onusiano: criação da Unctad, no início dos anos 1950, reforma do Gatt, adoção de regras de não reciprocidade e de tratamento diferencial e mais favorável para países em desenvolvimento, reforma dos acordos sobre patentes industriais, criação da ONUDI e muitas outras iniciativas, todas elas tendentes a reafirmar essa prioridade básica nas relações exteriores do país.

Mesmo ao início do regime militar – que para muitos analistas correspondem a uma nova fase de realinhamento “imperial”, depois dos anos de Política Externa Independente –, a fixação quase obsessiva com o crescimento (para os militares sinônimo de desenvolvimento, independente de suas consequências sociais) superava o anticomunismo tradicional, como política oficial do Estado brasileiro, e rompia com a preocupação securitária da aliança ocidental contra o expansionismo da União Soviética. Ao consentir com a intervenção dos EUA na guerra civil da República Dominicana, em 1965, exigimos e obtivemos, graças à ação dos diplomatas, uma resolução da OEA com a transformação daquela operação numa decisão multilateral que criou a Força Interamericana de Paz. Já tínhamos tido a participação do Brasil na operação de manutenção da paz no Sinai (1957-1967), assim como participamos em diversas outras, mas nunca consentimos em participar de operações intervencionistas sem a sanção multilateral (recusa de envio de tropas para a Coreia, o Vietnã etc.).

A partir dessa época, nossos votos na ONU e suas instâncias derivadas sempre foram consistentes com os objetivos desenvolvimentistas da diplomacia profissional, sem quaisquer alinhamentos geopolíticos com o líder do Ocidente, inclusive porque ele estava retomando suas relações diplomáticas com a China de Mao (o Brasil dos militares o fez, dois anos depois, em 1974). Ao ingressar na carreira diplomática, no final de 1977, encontrei um ambiente de trabalho que não se diferenciou muito quanto à essência dos princípios e valores de nossa diplomacia tradicional – o respeito ao Direito Internacional, a não interferência nos assuntos internos, a defesa dos direitos humanos, a igualdade soberana das nações –, que foram mais adiante consolidados na Constituição de 1988 em suas cláusulas de relações internacionais. No próximo quarto de século, continuei analisando essa diplomacia profissional, seu enquadramento pelas diferentes políticas externas presidencialistas, e mesmo pesquisando nos arquivos os fundamentos de nossa diplomacia econômica, de que é exemplo meu livro de pesquisa, três vezes editado: Formação da Diplomacia Econômica no Brasil: as relações econômicas internacionais no Império (publicado pela primeira vez em 2001, disponível desde 2017 na Biblioteca Digital da Funag). 

Rupturas na diplomacia: o lulopetismo e o bolsonarismo na política externa

Bem antes que o PT assumisse a presidência, em 2003, eu já havia publicado diversos artigos – depois incorporados aos meus livros até essa data – sobre a participação dos partidos políticos na política externa, inclusive uma síntese analítica que foi publicada ao início do primeiro mandato de Lula: “A política internacional do Partido dos Trabalhadores: da fundação do partido à diplomacia do governo Lula”, Sociologia e Política (20, 2003; disponível:). Esse artigo talvez tenha sido responsável pelo meu ostracismo na carreira nos 13,5 anos seguintes, ou seja, durante os três mandatos e meio do lulopetismo no poder. Ao início de 2003, ainda servindo como ministro-conselheiro em Washington, eu havia recebido um convite para dirigir o programa de mestrado em diplomacia criado dois anos antes no Instituto Rio Branco (do qual eu já era professor orientador desde 2001), que aceitei, mas o convite foi retirado logo em seguida; não receberia nenhum outro sob o lulopetismo diplomático.

Pelos treze anos à frente não tive nenhum cargo na Secretaria de Estado, fazendo da Biblioteca do Itamaraty meu refúgio e meu escritório de estudos e de trabalho, dos quais resultaram muitos trabalhos publicados e um livro reunindo os melhores textos na mesma vertente: Nunca Antes na Diplomacia…: A política externa brasileira em tempos não convencionais (Appris, 2014). Apenas ao final da primeira era lulopetista fui chamado de volta ao trabalho na corporação, assumindo como diretor do Instituto de Pesquisa de Relações Internacionais (IPRI), subordinado à Funag, entre 2016 e o início de 2019, quando teve início uma outra ruptura com os padrões tradicionais da diplomacia brasileira, a do bolsolavismo diplomático, uma excrescência nos anais de nossa política externa, durante quatro anos marcada pelo antiglobalismo pueril e por um alinhamento abjeto, não com os Estados Unidos, mas com o governo de Donald Trump. 

Depois de uma nova síntese sobre a diplomacia brasileira entre 2014 e 2018 – Contra a corrente: ensaios contrarianistas sobre as relações internacionais do Brasil, 2014-2018 (Appris, 2019) – e já expurgado novamente de qualquer trabalho na Secretaria de Estado ou no exterior pelos novos mandatários da política externa oficial, escrevi quatro livros digitais sobre o período bizarro do bolsolavismo diplomático e mais um livro editado comercialmente sobre os 30 anos anteriores da diplomacia brasileira: Apogeu e demolição da política externa: itinerários da diplomacia brasileira (Appris, 2021). Ao lado de muitos ensaios e artigos publicados em revistas acadêmicas ou divulgados por meio de meu blog Diplomatizzando – que eu sempre chamei de “quilombo de resistência intelectual” –, acredito ter oferecido aos estudantes e pesquisadores análises objetivas, ainda que pessoais, sobre o desenvolvimento das relações internacionais do Brasil, sobre sua diplomacia, inclusive no plano da história, e, também, sobre a política e a economia internacionais, de maneira geral. 

O Brasil na ONU e nas relações regionais na redemocratização da Nova República

O final do regime militar, em 1985, representou, para a diplomacia profissional, a libertação das amarras introduzidas pela ditadura de duas décadas sob a forma de uma postura securitária e do anticomunismo oficial, que dificultavam o pleno desenvolvimento de nossas possibilidades de ampliação das relações regionais e internacionais de modo geral. Foi a partir daí que os projetos de integração regional tomaram impulso, primeiro no plano bilateral com a Argentina, depois no alargamento das iniciativas ao Cone Sul, e depois na direção continental de maneira ampla. Meu primeiro livro sobre essa temática – O Mercosul no contexto regional e internacional (Aduaneiras, 1993) – foi seguido por dois ou três outros nos anos seguintes, inclusive um em francês em 2000, e continuei me interessando pelo assunto nas décadas seguintes, até recentemente. Uma lista mais recente dos meus trabalhos sobre o Mercosul e sobre a integração regional de maneira geral foi divulgado no meu blog.

No plano do multilateralismo e da projeção internacional do Brasil, a diplomacia brasileira logrou se desempenhar de maneira extraordinariamente dinâmica nos trinta anos seguintes, a despeito de alguns constrangimentos partidários e ideológicos que marcaram a atuação externa nos dois períodos já referidos, e que representaram alguma ruptura com os padrões habituais de trabalho do Itamaraty. Fui um “espectador engajado” no seguimento de todos os lances da diplomacia e da política externa do Brasil durante todo esse período de quase quatro décadas de relacionamento externo do país, ainda que não um participante ativo em vários de seus lances principais, em razão do ostracismo politicamente induzido nos dois momentos de diplomacia ideológica, o que ainda é o caso atualmente. Refleti sobre essa longa evolução em meu livro já citado: Apogeu e demolição da política externa: itinerários da diplomacia brasileira (Appris, 2021), uma síntese de pesquisas e da experiência pessoal.

A projeção externa do Brasil cresceu enormemente no período, embora a diplomacia tenha sido moldada em parte pela política externa presidencial, algumas vezes com distinção – como sob os dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso –, outras vezes com desvios bizarros – como nos quatro anos de Jair Bolsonaro – e em três oportunidades por uma abordagem excessivamente personalista, como nos três mandatos de Lula, o terceiro ainda em curso. No ambiente onusiano e no sistema multilateral de comércio, as virtudes da diplomacia profissional confirmaram sua excelência conceitual e operacional, ao passo que na diplomacia bilateral ou regional as peculiaridades partidárias e ideológicas pautaram certas escolhas de “parcerias estratégicas”, seja à esquerda, como no lulopetismo diplomático, seja à direita, como no incrivelmente deformado bolsolavismo diplomático, mais até por ignorância dos mentores do que por algum projeto articulado de política externa. 

Não obstante os percalços e peculiaridades da diplomacia nas últimas décadas, a presença do Brasil no mundo alcançou maior relevo, em grande medida devido ao peso externo do agronegócio, setor no qual o país se tornou um grande protagonista internacional. Na diplomacia ambiental, à diferença do regime militar – quando o governo preconizava políticas de crescimento a qualquer custo, como ocorreu na primeira conferência da ONU nessa área, em Estocolmo em 1972 –, a postura do Brasil assumiu contornos equilibrados, visando conciliar crescimento e desenvolvimento, com preservação ambiental, como visto na conferência do Rio em 1992 e nos subsequentes encontros internacionais a respeito (menos, obviamente, sob o bolsonarismo, caracterizado pelo negacionismo ambiental e por um retrocesso despudorado no tratamento das questões indígena e de direitos humanos). 

A despeito da maior projeção internacional – inclusive sob o formato de um grupo informal que assumiu maior protagonismo no período recente, o Brics, muito ampliado sob injunções e em benefício da China e da Rússia –, a diplomacia regional e os processos de integração estagnaram ou retrocederam nos últimos anos, em virtude da fragmentação da América Latina e da América do Sul em opções políticas contrapostas e a consequente retração da coordenação, ou até de consultas diretas, entre presidentes. Duas tentativas de coordenação empreendidas pelo presidente Lula em 2023 – a reconstrução da Unasul e a coordenação de políticas no âmbito do Pacto Amazônico – não resultaram em progressos relevantes, assim como as relações políticas entre o Brasil e algumas ditaduras da região, sobretudo Nicarágua e Venezuela; ao contrário: a relação desandou, a despeito do apoio do PT a essas duas ditaduras. Orientações políticas antagônicas de presidentes eleitos no período recente também atuaram no sentido da dispersão dos esforços de consulta, coordenação e, sobretudo, na integração, o que aliás também caracteriza o ambiente internacional, já marcado como correspondendo a um segundo período de Guerra Fria entre as principais potências imperiais. 

No plano global, a disputa geopolítica se dá entre os Estados Unidos, ainda na liderança presumida do chamado Ocidente (a despeito de Trump, o elemento perturbador no multilateralismo), e as duas potências contrapostas a essa hegemonia ocidental sobre grande parte das principais organizações internacionais, a China, pelo lado econômico, a Rússia, pelo lado militar. No plano regional, a principal contraposição no momento se dá entre o Brasil de Lula, cuja liderança anterior já não impressiona muitos outros países na região, e o novo governo “anarco-liberal” da Argentina, liderado por Javier Milei, que rompe com várias décadas de populismo econômico responsável pelo declínio econômico do país. 

O Brasil em face da fragmentação do multilateralismo e da segunda Guerra Fria

A despeito de sua ascensão no cenário internacional a partir da redemocratização de 1985 e da estabilização macroeconômica desde 1994-1999 – com as reformas econômicas empreendidas por governos socialdemocratas –, o Brasil ainda não conseguiu alçar-se a uma posição preeminente no sistema internacional, dada sua base econômica ainda marcada pela sua dependência histórica da exportação de commodities, mais do que voltada para os nichos tecnológicos mais dinâmicos da economia e do comércio mundiais. O fato de ter alcançado uma projeção e uma presença internacionais superiores ao peso de sua economia no PIB global deveu-se, em grande medida, à qualidade de sua diplomacia, assim como pela sua capacidade, a da diplomacia, de manter uma postura equilibrada nos planos bilateral, regional e multilateral, atuando em diferentes cenários com equilíbrio e plena autonomia em face dos interesses nacionais e de pressões eventuais das grandes potências. 

Essa postura de equilíbrio e abertura a um amplo relacionamento internacional, refletida numa distribuição relativamente equilibrada do comércio exterior do país até a primeira década deste século, começou a mudar, e não apenas devido à fulgurante ascensão da China na economia mundial e sua crescente importância nas exportações brasileiras de commodities – parcialmente compensadas por manufaturados baratos no outro sentido –, mas também devido às preferências político-partidárias do lulopetismo no poder, que estendeu as parcerias estratégicas com os grandes países do Ocidente, construídas e reforçadas nas décadas anteriores, a uma relação estratégica bilateral com a China, que converteu-se, em 2009, no primeiro parceiro comercial do Brasil, passando a superar, sozinha, no período recente, o volume de comércio combinado dos três parceiros seguintes na pauta exportadora do Brasil, sendo ainda responsável por um extraordinário superávit favorável ao Brasil. 

A relação especial da China com o Brasil sob o lulopetismo diplomático – este já identificado por suas outras relações especiais com regimes de esquerda ao redor do mundo, inclusive ditaduras na própria região – foi ainda mais reforçada pela criação do BRIC, depois Brics e, ulteriormente, Brics+, no qual a China representa praticamente mais da metade do poder econômico e financeiro, sendo, consequentemente, mais suscetível de influenciar a agenda e os focos de interesse do grupo como um todo. A outra mudança perceptível no anterior equilíbrio geopolítico da política externa brasileira, defendido pela diplomacia profissional, foi uma reaproximação também visível à Rússia de Putin, não tanto em função de interesses comerciais, mas sobretudo em conexão com o tradicional anti-imperialismo primário do PT, e também o seu antiamericanismo histórico, o que reforçou uma aliança mais ideológica do que pragmática com as duas grandes potências bélicas desse grupo informal. 

Em face do cenário visível de deterioração das relações internacionais sob o impacto dessa segunda Guerra Fria, agravada significativamente depois da invasão e anexação ilegais da Crimeia por Putin e, mais ainda, a partir da guerra de agressão unilateral deslanchada pelo líder russo contra a Ucrânia, a diplomacia brasileira passou a enfrentar um de seus maiores desafios desde o final da “primeira” Guerra Fria, qual seja, o fato de a política externa, antes apenas presidencial, mas já predominantemente personalista sob Lula 3, ter se inclinado crescentemente para o lado antiamericano da atual equação geopolítica, mesmo a despeito de repetidas alegações de “neutralidade” nos conflitos interimperiais. O Brasil de Lula 3 parece ter escolhido o seu campo, e esse não é mais a defesa da Carta da ONU e dos princípios e normas elementares do Direito Internacional, claramente violados pela Rússia de Putin, e sim o de uma aliança reforçada com o Brics+, atualmente claramente dominado pelos interesses das duas grandes potências euroasiáticas, estreitamente aliadas no antiocidentalismo. 

Durante toda a minha carreira diplomática, nunca hesitei em apoiar e aderir às teses e posturas da equilibrada diplomacia desenvolvimentista brasileira, ainda que criticando o nacionalismo protecionista das políticas setoriais na área econômica – industrial, agrícola e comercial – e mesmo o excessivo refúgio no status de país em desenvolvimento, recusando uma ascensão na qualidade das políticas econômicas num sentido claramente identificado aos padrões da OCDE – minha primeira tese do Curso de Altos Estudos do IRBr, dedicado a um exame da interação “necessária” entre o Brasil e a OCDE foi recusada pela banca em 1996 –, o que certamente me custou atraso no processo de promoção a ministro de primeira classe e um ostracismo claramente sectário durante todo o “reinado” dos companheiros no poder. Tampouco hesitei em condenar, antes mesmo do início do governo aloprado de Bolsonaro, o ridículo antimultilateralismo e antiglobalismo dos novos donos do poder, o que também me custou retaliação funcional e um novo ostracismo claramente retaliatório. Voltei, então, a me refugiar no meu quilombo de resistência intelectual, a partir do qual continuo a condenar o que me parece serem desajustes conceituais e erros estratégicos da política externa, impostos a uma diplomacia excessivamente tímida na defesa dos valores e princípios tradicionais, equívocos vindos tanto da esquerda, quanto da direita, e que destoam dos padrões seguidos pelo estamento diplomático profissional. Já retirado da carreira ativa, continuo a defender, por uma simples questão de honestidade intelectual, posturas que me parecem bem mais condizentes com nossa tradição histórica nas relações exteriores e com a busca de uma maior inserção na economia internacional, nos quadros de uma democracia de mercado avançada.

Notas para Aula magna para o Curso de Admissão à Carreira de Diplomata, em 10/01/2025.
Brasília, 9 janeiro 2025

Catálogo do Ateliê de Humanidades Editorial

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